Pemilu 1955 sempat membawa harapan baru bagi demokrasi di Indonesia. Namun, gejolak politik yang terjadi menjelang akhir masa pemerintahan Soekarno menghancurkan harapan tersebut.
Ketika Soeharto berkuasa, demokrasi di Indonesia benar-benar ditekan, dan pemilu hanya menjadi seremoni formal belaka. Negara ini kemudian memasuki era kemunduran demokrasi, ditandai dengan otoritarianisme yang dominan.
Story Guide
Munculnya Tatanan Politik Baru
Sebelum kita mengulas pemilu pada masa Orde Baru, ada baiknya menilik situasi politik yang terjadi pada akhir Orde Lama. Kala itu, hasil Pemilu 1955 tidak mampu memberikan stabilitas politik yang diharapkan untuk mendukung pertumbuhan ekonomi nasional.
Perbedaan pandangan antara Presiden Soekarno dan partai politik, serta ketegangan antara PKI dan partai-partai Islam, menciptakan ketidakstabilan politik yang konstan. Kabinet yang runtuh dan pembentukan pemerintahan baru menjadi pemandangan biasa.
Presiden Soekarno berusaha membentuk kabinet “berkaki empat” yang terdiri dari koalisi antara empat partai pemenang Pemilu 1955. Namun, beberapa partai, terutama Masyumi, menentang gagasan tersebut.
Bersamaan dengan itu, pihak militer khususnya Angkatan Darat, yang sebelumnya menempatkan diri sebagai pengamat, melihat konflik antara Soekarno dan lawan politiknya sebagai peluang untuk ikut campur dalam urusan politik.
Pada tahun 1959, atas dorongan militer, Soekarno mengeluarkan Dekrit Presiden yang menginstruksikan kembali ke UUD 1945, pembubaran parlemen, dan menerapkan konsep Demokrasi Terpimpin.
Sistem politik baru ini didukung oleh tiga kekuatan utama: Presiden, militer, dan PKI. Model ini berlawanan dengan demokrasi parlementer sebelumnya yang ditandai oleh peran dominan partai-partai politik.
Namun, Demokrasi Terpimpin mengalami kehancuran saat peristiwa 30 September 1965 terjadi. PKI dan Demokrasi Terpimpin dijadikan kambing hitam peristiwa ini. Sementara itu, militer memanfaatkan momentum tersebut untuk memimpin perubahan politik baru.
Orde Baru lahir dari kekacauan dan ketidakstabilan politik, di mana partai-partai dan ideologi mengalami kerusakan yang signifikan, baik secara struktural maupun dalam persepsi masyarakat.
Pemilihan umum selama masa Orde Baru selalu dimenangkan oleh partai pemerintah, yaitu Golongan Karya (Golkar), sebuah aliansi organisasi non-partai yang didirikan oleh militer dan kemudian menjadi perpanjangan dari birokrasi.
Peran Golkar hanya bisa dipahami dalam konteks kesepakatan yang dicapai antara militer, teknokrat, dan birokrat. Pihak yang kalah meliputi politisi sipil, partai-partai dengan orientasi Islam, kaum nasionalis radikal yang mendukung Sukarno, dan kelompok-kelompok kiri, terutama komunis.
Baca juga: Kala Penduduk Indonesia Mengikuti Pemilihan Umum Pertama
Tidak heran jika pada awal Orde Baru, setelah menghabisi pendukung PKI, pemerintah kemudian menindas kelompok-kelompok Islam eks-Masyumi dan non-loyalis yang tergabung dalam PNI. Semua ini berhasil dilakukan saat Pemilu 1971 digelar. Kekuatan politik berbasis Islam, serta kaum nasionalis, kemudian menjadi minoritas dalam setiap pemilihan umum berikutnya: 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997.
Restrukturisasi Politik
Selama awal periode Orde Baru, reformasi politik dan ekonomi menjadi fokus utama. Terdapat dua isu yang menjadi perhatian utama para ekonom dan teknokrat Orde Baru dalam upaya mereka untuk merenovasi kehidupan politik dan ekonomi bangsa.
Pertama, terdapat kebutuhan mendesak untuk merehabilitasi ekonomi, yang ditandai oleh tingkat inflasi tiga digit menjelang akhir era Demokrasi Terpimpin. Kedua, pengalaman berada di bawah pemerintahan yang tidak stabil dengan pergantian kabinet yang terus menerus dinilai telah menimbulkan trauma bagi kehidupan berpolitik bangsa Indonesia.
Untuk mengatasi masalah-masalah ini, para teknokrat Orde Baru berusaha membangun dan merestrukturisasi mekanisme politik. Bagi para reformis Orde Baru, terdapat dua faktor penyebab ketidakstabilan politik dan kesulitan ekonomi pada awal tahun 1960-an.
Pertama, masyarakat Indonesia yang heterogen tidak siap dengan demokrasi modern yang dicoba diterapkan oleh para pemimpin negara pada tahun 1950-an. Kedua, adanya manipulasi ideologi oleh Sukarno yang meninggalkan ‘revolusi yang belum selesai’.
Bagi kaum reformis, elit militer dan teknokrat birokrat pragmatis Orde Baru yang baru saja muncul, kemajemukan budaya tidak serta merta menghasilkan perpaduan ideologi dan politik yang bermanfaat. Sebaliknya, pluralisme politik, yang didefinisikan sebagai polarisasi partai-partai politik, dipandang sebagai penyebab utama separatisme dan kekacauan politik.
Faktor-faktor ini menjadi ancaman bagi stabilitas politik dan integrasi nasional. Selama beberapa dekade, trauma politik ini disosialisasikan secara luas melalui pelajaran ‘sejarah nasional’ Indonesia, tidak hanya melalui pendidikan formal di sekolah-sekolah, tetapi juga melalui mata pelajaran Pancasila yang harus diambil oleh pegawai negeri sipil, pegawai BUMN, mahasiswa, serta para pemimpin organisasi politik dan kemasyarakatan. Tujuannya adalah untuk mengoreksi kesalahan-kesalahan yang telah dilakukan oleh Soekarno.
Dengan menggunakan konsep modernisasi yang diperoleh dari mazhab developmentalisme yang diadopsi dari para sarjana Barat, para tokoh Orde Baru melancarkan kampanye ideologi baru yang bertujuan untuk melakukan koreksi total terhadap semua kesalahan orde politik sebelumnya.
Slogan ideologi baru yang diluncurkan adalah ‘berpegang teguh pada Pancasila dan UUD 1945’, yang seakan menegaskan posisi Orde Baru sebagai penyelamat ideologi nasional Pancasila dan UUD 1945.
Restrukturisasi bidang politik dan ekonomi, dengan tujuan utama mencapai stabilitas, dipromosikan ke dunia internasional, terutama ke negara-negara Barat yang anti-komunis, sebagai cara untuk mendapatkan dukungan dan menarik investasi asing.
Agenda pertama pemerintah Orde Baru di antaranya melaksanakan pemilihan umum. Pemilu awalnya dijadwalkan berlangsung pada 5 Juli 1968 tetapi harus diundur hingga 1971.
Pemerintah beralasan butuh waktu untuk mempersiapkan pemilu. Pada 14 Oktober 1969, Presiden Soeharto dalam konferensi kerja para gubernur se-Indonesia menyatakan perlunya persiapan yang mencakup cara mengamankan dan menyuksekan pemilu, baik ditinjau dari segi persiapan, perundang-undangan, dan pembiayaannya.
Untuk membuka jalan bagi pelaksanaan ini, pada akhir tahun 1966 pemerintah menyiapkan paket legislasi yang terdiri dari tiga rancangan undang-undang yang dimaksudkan untuk memberikan dasar hukum bagi pemilihan umum, khususnya, dan restrukturisasi politik pada umumnya. Ketiga rancangan undang-undang tersebut adalah: (1) RUU tentang pemilihan umum; (2) RUU tentang partai politik, golongan karya, dan organisasi massa; dan (3) RUU tentang susunan dan kedudukan MPR, DPR, dan DPRD.
Kedigdayaan Militer
Iklim politik baru membawa militer semakin tampil dominan. Dalam Seminar Angkatan Darat II pada tanggal 25-31 Agustus 1966, mereka merekomendasikan persyaratan domisili setiap calon legislator; kewajiban organisasi politik dan organisasi sosial kemasyarakatan untuk mengadopsi Pancasila sebagai satu-satunya dasar ideologis mereka; hak bagi anggota angkatan bersenjata untuk memilih dan dipilih; persyaratan bahwa hanya “kekuatan sosial” yang berlandaskan Pancasila yang diizinkan untuk menjalankan negara, dan akhirnya MPR harus mencapai konsensus nasional baru tentang Pancasila.
Rekomendasi ini awalnya ditolak mentah-mentah oleh partai-partai politik, yang lebih memilih sistem pemilu proporsional yang telah diterapkan pada Pemilu 1955. Namun, karena tekanan dari angkatan bersenjata dan Soeharto, sebuah kesepakatan pun terjadi, yang kemudian dikenal sebagai “konsensus nasional”.
Konsesus ini dinilai sebagai jalan keluar dari perdebatan di parlemen mengenai tiga rancangan undang-undang yang telah berlangsung selama lebih dari dua tahun (1967-1968).
Lewat konsensus nasional tersebut, posisi militer semakin digdaya. Presiden tidak hanya diizinkan untuk menunjuk seratus anggota angkatan bersenjata untuk mengisi kursi DPR, tetapi juga menunjuk 1/5 anggota untuk mengisi keseluruhan kursi DPRD dan DPD.
Kebijakan ini tentunya menuai kritik, karena penunjukan sejumlah besar anggota DPR tentu saja akan mengurangi arti penting prosedur pemilihan umum itu sendiri. Pada saat yang sama, pengangkatan sejumlah besar perwira militer ke dalam parlemen nasional dan daerah tidak hanya memperluas peran sosial-politik angkatan bersenjata, tetapi juga secara nyata menunjukkan posisi mereka yang luar biasa (dwifungsi) dalam format politik yang sedang dibangun oleh Soeharto.
Pemilu 1971 dan Format Politik Baru
Pada Pemilu 1971, sepuluh partai politik berpartisipasi. Delapan di antaranya adalah partai-partai lama yang berhasil bertahan selama periode Demokrasi Terpimpin. Selain itu, ada satu partai Islam modernis baru, Partai Muslimin Indonesia (Parmusi), yang dibentuk setelah pemerintah menolak untuk merehabilitasi Masyumi. Dan tentunya ada Partai Golkar, yang dirancang untuk menjadi perpanjangan tangan militer dan kekuatan utama dalam Orde Baru.
Pemilu 1971 menghasilkan kemenangan mutlak bagi Golkar dan patronnya, Soeharto, yang memungkinkan pemerintah untuk mengklaim bahwa mereka telah ‘berhasil’ menunjukkan kegagalan partai-partai yang diwariskan oleh tatanan politik sebelumnya.
Tidak hanya itu, pemerintah juga dapat menegaskan urgensi restrukturisasi sistem kepartaian sebagai sebuah keharusan untuk mencapai tujuan Orde Baru, yaitu stabilitas politik dan ekonomi. Oleh karena itu, format baru yang hanya terdiri dari dua partai politik dan Golkar (yang merupakan golongan fungsional dan bukan partai politik) harus diterima oleh masyarakat.
Setelah Pemilu 1971, restrukturisasi politik sesuai haluan Orde Baru dimulai. Partai-partai politik yang ada dikumpulkan menjadi dua kelompok. Di satu sisi, kelompok ‘material-spiritual’ yang terdiri dari PNI, Murba, IPKI, Partai Katolik, dan Parkindo, dan di sisi lain, kelompok ‘spiritual-material’ yang terdiri dari partai-partai yang beraliran Islam, seperti NU, Parmusi, PSSI, dan Perti.
Pada awal tahun 1973, partai-partai yang telah dikumpulkan menjadi dua kelompok ini memutuskan untuk bergabung. Kelompok pertama kemudian dikenal sebagai Partai Demokrasi Indonesia (PDI) dan kelompok kedua sebagai Partai Persatuan Pembangunan (PPP).
Agenda pemerintah selanjutnya adalah mengajukan kembali RUU tentang partai politik, golongan karya, dan organisasi massa yang telah ditolak oleh DPR pada tahun 1969. RUU tersebut kemudian disahkan menjadi UU No. 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya. Dengan pengesahan undang-undang ini, hanya tiga partai – PPP, Golkar, dan PDI – yang diizinkan untuk berpartisipasi dalam pemilihan umum berikutnya.
Ada empat aspek yang menjadi kerangka kerja pemilihan umum yang baru tetapi tidak demokratis di bawah Orde Baru. Pertama, pembatasan jumlah partai politik yang dapat ikut serta dalam pemilu membuat masyarakat kehilangan haknya untuk membentuk partai politik baru dan membatasi pilihannya pada tiga partai yang diakui pemerintah. Praktiknya, para pemilih di pedesaan, terutama di luar Jawa, cenderung memilih Golkar karena keberpihakan, diskriminasi birokrasi, dan ketakutan terhadap risiko jika memilih PPP atau PDI.
Kedua, pemerintah memiliki kendali penuh atas partai-partai tersebut melalui kebijakan “pembangunan politik”, di mana Kementerian Dalam Negeri bertindak sebagai pembimbing politik bagi partai-partai. Praktiknya, pemerintah dapat mengintervensi dalam kehidupan internal PPP dan PDI, termasuk campur tangan dalam kongres-kongres partai dan penyaringan politisi yang tidak diinginkan.
Ketiga, depolitisasi masyarakat umum diluncurkan melalui pembatasan ketat terhadap organisasi dan kegiatan partai di tingkat kabupaten dan kotamadya, kecuali Golkar. Pembatasan ini dianggap sebagai cara untuk mengurangi konflik ideologi dan politik di masyarakat, dan seringkali diterima dengan baik.
Keempat, prinsip ‘mono-loyalitas’ diberlakukan dalam birokrasi pemerintah, yang menghambat pegawai negeri untuk menjadi anggota atau fungsionaris partai politik. Praktiknya, pembatasan ini lebih berdampak pada PPP dan PDI, karena pegawai negeri bahkan dipaksa untuk menjadi anggota Golkar melalui KORPRI.
“Wasit” yang Memihak
Seluruh proses pemilihan diorganisir oleh Komisi Pemilihan yang sebagian besar anggotanya adalah pejabat pemerintah. Sebagai penyelenggara pemilu, pemerintah membentuk Lembaga Pemilihan Umum (LPU) yang dikepalai oleh Menteri Dalam Negeri dan bertanggung jawab untuk melaksanakan pemilu.
Kepala Lembaga Pemilihan Umum serta komite penyelenggara dan komite pengawas selalu merupakan pejabat pemerintah yang ditunjuk secara ex officio. Menteri Dalam Negeri mengepalai LPU dan Panitia Pemilihan Indonesia (PPI), gubernur mengepalai Panitia Pemilihan Daerah (PPD) provinsi, bupati dan walikota mengepalai PPD kabupaten, sampai ke panitia-panitia di tingkat desa yang diketuai oleh lurah.
Menurut doktrin mono-loyalitas, para pejabat ini secara ex officio merupakan kader, aktivis, atau fungsionaris Golkar. Menteri Dalam Negeri, misalnya, adalah anggota Dewan Penasihat Pusat Golkar, sementara gubernur biasanya adalah ketua dewan penasihat daerah Golkar, dan seterusnya.
Baca juga: Propaganda Orde Baru dan Rekonsiliasi yang Terhambat
Di setiap tingkat panitia penyelenggara pemilu, unsur pemerintah mendominasi, sedangkan partai politik, PPP dan PDI, hanya diwakili oleh beberapa anggota panitia. Di tingkat paling bawah, yaitu Panitia Pemilihan Tingkat Rukun Tetangga (Pantarlih) dan Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara (KPPS), baik PPP maupun PDI tidak memiliki wakil.
Karena lemahnya kontrol sosial, tidak berfungsinya lembaga-lembaga perwakilan, dan dominasi pemerintah yang kuat dalam penyelenggaraan pemilu, sering terjadi kecurangan, termasuk dalam pemungutan suara, serta pelanggaran terhadap prinsip-prinsip pemilihan umum yang demokratis, seperti asas langsung, umum, bebas, dan rahasia.
Salah satu sumber utama ketidakadilan dalam pemilihan umum Orde Baru adalah kewajiban setiap pegawai negeri untuk memastikan kemenangan Golkar. Biasanya ada target suara yang harus dicapai, dan hasilnya hampir selalu diumumkan kurang dari dua puluh empat jam setelah pemungutan suara – hal ini terjadi di sebuah negara dengan ribuan pulau dan lebih dari seratus juta pemilih yang terdaftar.
Struktur dominasi pemerintah dan keberpihakan subyektif terhadap Golkar tidak hanya menghasilkan diskriminasi politik oleh birokrasi terhadap partai-partai nonpemerintah, tetapi juga menghilangkan kemungkinan kompetisi yang adil di antara para kontestan.
Referensi
Aspinall, E. (2005). Elections and the Normalization of Politics in Indonesia. South East Asia Research, 13(2), 117-156.
Haris, S. (2021). General elections under the New Order. In Elections in Indonesia (pp. 18-37). Routledge.
Liddle, R. W. (1978). The 1977 Indonesian Election and New Order Legitimacy. Institute of Southeast Asian Studies.
__________ (1985). Soeharto’s Indonesia: Personal rule and political institutions. Pacific Affairs, 58(1), 68-90.
__________ (1992). Indonesia’s democratic past and future. Comparative politics, 443-462.
__________ (2018). Cultural and class politics in New Order Indonesia. Institute of Southeast Asian Studies.
Suryadinata, L. (2002). Elections and politics in Indonesia. Institute of Southeast Asian Studies.